2014年3月19日 星期三

回首八八風災後原鄉部落面臨的永久屋政策

文/CAIO
新來義部落第一期永久屋施工情形。
攝影/林巧璉
談起八八風災,大家對於當時風雨多大,造成的確切災害可能已經日漸模糊,但對於因風災而出現在各災區的永久屋,大概印象深刻。風災即將邁入第5年,政府擬訂的重建工作大致完成,近日大力推行的是「永久屋觀光」。

原住民部落離開原鄉,遷至平地,政府希望能將過去山區觀光延續到平地永久屋,這也讓我回想起風災後那段部落族人為了遷村(是否申請永久屋)傷透腦筋,甚至拉扯情感。僅以筆者就讀台大新聞所時的論文主題,位於屏東縣來義鄉排灣部落─來義部落,一個經歷了兩次颱風侵襲,面臨遷村議題的部落談起。

住進永久屋那一年
2012115日,屏東艷陽高照,蔚藍的天空點綴著幾片白綿綿的雲,遠方的大武山翠綠清晰。來義村的耆老們再一次聚首在位於新埤鄉的新來義部落表演古謠。這一天是慈濟援建的第二期永久屋落成典禮。

來義村(分為東、西部落),一個經歷兩次風災襲擊的排灣部落。在八八風災屆滿兩周年時,得以住進由中華民國紅十字會總會援建的永久屋。而凡那比颱風的受災居民也在今年年初,住進由慈濟基金會援建的第二期永久屋。

耆老們從第一期永久屋動土、落成到第二期永久屋動土、落成,一共在這塊土地上表演了四次。這一次,vuvu們不再跳舞,只是排列整齊一同歌唱。

屏東縣長曹啟鴻在台上致詞時,以雀躍的語氣說:「有家真好,有新家更好。希望來義村村長洪嘉明繼續說服鄉親都一起到永久屋來,來這裡共同生活。」在台下,未申請永久屋的耆老劉清勇不再拍手鼓掌,轉而低頭沉默。典禮後,劉清勇語帶保留地說:「再看看吧,還是捨不得。」眼神落寞往回家的路走。

在來義村,「遷村」、「永久屋」是象徵敏感的關鍵字。

有些人在風災中失去了足以安身的房子、有些人放不下世世代代傳承的uma(家屋)。而部落裡的意見領袖,有的堅持不談遷村、有的拍胸脯保證有了永久屋還能回到部落居住、也有人在過程中轉變了原有的立場。

回不去的部落原貌

「你們以前來過嗎?來義以前很美,你們現在腳下的碎石瓦礫;以前是蜿蜒清澈的河流,再往裡面走還有碧綠的樂樂谷和大峽谷,你們以前來過嗎?」走在來義部落,隨口詢問居民,關於莫拉克風災以前的景象,這是最常聽見的答覆。
風災前來義村內處處可見清澈溪水,那裡是避暑勝地,更是內社分校游泳隊的天然泳池。
照片提供/莊錦美
族人的眼神訴說著:「如果你以前不曾來過,不論我怎麼形容,你都不會了解我的家曾經如此美麗。」

2009年那場驚動台灣社會的中颱莫拉克,就是居民口中的家園殺手。它摧毀家園,也帶走自然美景。

200987日入夜後,屏東縣來義鄉來義村的雨便沒有停過。88日一早,整夜的暴雨造成來義村內的內社溪溪水暴漲,河水潰堤。那年的父親節,是個回憶起來仍有濃厚泥臭的節日。「那幾天下的雨不是平常的雨,雨水混著空氣中的沙石變成泥狀的,風把地面上泥水吹起來,打在身上都是土臭味。那陣子整個部落都是這種味道。」來義國小老師蘇輝明回憶。
大雨造成來義村河床旁的房子全被沖走,集會所與剛興建完成的國幼班也因為地基掏空而塌陷。
照片提供/莊錦美
兩天兩夜沒有間斷的大雨,掏空了來義村唯一的聯外道路地基,路斷了,大量的泥水湧入部落。而原本引以為傲的吊橋,只剩下被埋了一半的橋墩。

斷水斷電的部落一片漆黑,沒有人可以進來救援,也沒有人可以出去求救。洪嘉明手上緊握的對講機是整個部落唯一的通訊器材。

東部落正對面的山壁上,原本翠綠的大樹因連夜大雨而產生的山崩,全都流到混濁的泥水裡變成無家可歸的漂流木。洪嘉明指著眼前土石崩落後的山壁說:「大山崩之後,有村民發現山壁上有好幾張祖靈(vuvu)的臉。」而山壁蜿蜒流下的數條小瀑布,族人稱之為「祖靈的眼淚」。
八八過後村民們望著崩塌的山壁卻看見好幾張祖靈的臉孔
攝影/郭恆成
被驚醒的居民親眼看著河道旁113戶房子被湍急的泥水一棟棟沖走。住在地勢較低的居民開始往高處逃,有人甚至先將襁褓中的孩子寄放在地勢較高的西部落親戚家,再回到東部落的家搶救家產。

站在遍布土石的地面,人與電線桿的距離不再遙不可及,腳底下踩的是過往沿著河床地興建的房屋和土雞城。在一旁,只剩下上半部的橋墩說明了這裡曾是個「吊橋多」的部落。如果沒有人提起,任誰都很難想像,這片土石下曾有113戶房屋。即使是乾季,仍有多條細流潺潺地在河床上流竄。「河會想念原本的路」,洪嘉明說,「這些河床地是以前河流在走的地方,因為建地不夠大家開始往河床地蓋房子。vuvu都說河流會走回原本屬於它的路。」這句話幾乎是村民面對此次災難的統一解釋。

蘇輝明和家人已經住進新來義部落,想起三年前那一夜仍記憶深刻。「雨下到最後,房子的鋼筋一節一節斷裂,房子跟著倒掉。」大家談起那段過去,都是一句:「還好那天是早上,大家醒著,來得及逃。」蘇輝明趕到親戚家的工寮時,所有的農機具、小貨車、豬群們在他眼前被暴漲的溪水沖走。唯一救出的是一隻小土狗,Lucky。牠慵懶地搖著尾巴,彷彿說著:「我就是死裡逃生的幸運兒。」

物資很慢才進到部落,原因是來義村最大的廣場─內社分校操場,積水嚴重,連直升機空投物資都行不通。

現任來義鄉公所秘書、八八當時擔任行政課課長的伊部諾峨‧嘎酷,在災後第二天拿著DV走長滿雜草佈滿爛泥的古道進到來義村。他是第一個把來義災情上傳網路的人。也在這時,新聞媒體才終於注意到這個古老的排灣部落,救援物資也開始湧入部落。

來義生活重建中心行政助理高花香,伸出雙手說:「八八的時候沒有電了,伸手不見五指,那時覺得好冷,不知道是心裡害怕還是什麼。」

當時洪嘉明隨身帶著無線電,不斷在部落裡巡視災情,與外界聯繫。「村長那幾天下來,整雙腳都磨破了,整天穿著雨鞋悶不透氣,又磨出好多水泡。」洪嘉明的表妹羅麗香回憶道。

8910日,在外地工作的親友們陸續趕回部落,年輕人幫忙開路,一條從來義村通往義林村的古道。風災坍塌前,只要二十分鐘的路程;山崩後腳程快的人還必須走上兩個鐘頭。
雨停之後洪嘉明領著年輕居民一起徒手整理古道,讓能夠步行的族人慢慢進行撤離。
照片提供/莊錦美
所幸,悲痛回憶中,還有一段溫暖美好的共同記憶翻攪著。這個回憶的版本不論在哪個村民嘴裡說出,相似度高達九成。

災後的幾天,白天大家忙著打掃家園,哪一家又淹水了,大家就拎著水桶去救那一家。每個人都忙碌地跑來跑去,相互支援。「那個時候我們好團結。」村民林金梅眼裡充滿驕傲。

趕在太陽西沉前,村民忙著用發電機發電,大家把冰箱僅有的食材全拿到村辦公室旁的廣場,用簡便的鍋具煮大鍋菜,一起吃飯。沒有人造燈光的夜晚,天空特別明亮,大夥們談論未來的聲音充滿整個寂靜的夜晚。

「那時候大家的心都凝聚在一起,每個人都互相幫忙。也把家裡的菜都捐出來,有人負責煮飯,那陣子氣氛很好。剛開始在討論永久屋大家會聚集起來討論,聽到有不同的意見,心都會揪在一起。」蘇輝明邊遙想團結的過去,邊感嘆分歧的現在。

「路不好走,回家的路感覺很遠。」來義社區發展協會理事長蔡新光搔了搔頭若有所思地說。他與妻子、孩子已經住進第二期永久屋,但爸媽仍堅持留在山上。

在來義村,因為災難而一家人分居的狀況非常普遍。有些人自主選擇留在原部落;有些人需要永久屋卻不符合申請資格。重建政策中,「永久屋」拉扯著彼此的情感,也糾結出部落內部的衝突。這樣的緊張關係普遍存在於許多面臨重建的災區。

來義村窒礙難行的重建路,要從那場反對劃定特定區域的抗爭開始談起。

我們需要的只是中繼居所

20091212日一早,本應是「山村猶有讀書聲」的來義國小,充滿了嚴肅緊張的氣氛。風吹著寫上墨筆字的白旗幟,預告不平靜的早晨。

來義國小後方的廣場集結了上百位來自來義村、義來村及丹林村的村民,隊伍中有許多人穿戴完整的排灣服飾,只是他們不是要參加傳統祭典,而是為了抗議:反對劃定特定區域。

劃定特定區域是八八風災後,政府對災區的第一項政策。政府單位強調劃定特定區域是為了加快重建速度,保障災民權益。

《莫拉克颱風災後重建特別條例》第二十條第二項規定:「政府單位可以在災區安全堪虞或違法濫建的土地,經與原住居者諮商取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,且應予符合前項之適當安置。」許多災區尚未舉行說明會便被劃入特定區域,造成人心恐慌。

為此,200910月行政院莫拉克颱風災後重建委員會召開第七次會議時,前來義鄉鄉長竇望義和高雄縣那瑪夏鄉長、屏東縣霧台鄉鄉長及嘉義縣阿里山鄉長聯合提案,要求重建委員會在「永久屋」和「返鄉重建」之間,提供「臨時住宅(中繼屋)」的選項。提案希望避免讓居民遭受到二度傷害,給居民一條能夠停下腳步、認真思考的重建之路。

來義居民一行人整齊排開,隊伍中更有身材矮小的孩童舉著小小的手隨著大人的口號擺動,為的就是抵擋即將進入來義鄉災區勘查災情、評估土地安全的政府官員及學者專家。

「團結團結就是力量,團結就是力量!出去!出去!來義!加油!」屏東縣來義鄉居民整齊的歌聲與口號在20091212日這天劃破天際,「反對劃定特定區域」、「誓死捍衛土地」、「尊重部落主權」的白布條在空中飄揚著。

「我們所希望的是你們要聽見我們的聲音,我們才能接受你們的安排。但是現在都是你們政府決定我們的事情,連問都沒有問過我們族人的意見、我們對自己未來的想法。」說話的人是發起抗議行動的來義村,村長洪嘉明。他手拿擴音器向外來者喊話。

來義災區未被劃定為特定區域,而是被列為「安全堪虞地區」。但村民不知道的是這只是一場看似成功的前哨戰。

政府在災後積極投入劃定特定區域的工作,劃定行動甚至在劃定特定區域說明的說帖草案定案前便已開始進行。許多原住民部落便在不清不楚的情況下被劃成了特定區域。在政策逐漸成形時,才有越來越多的部落群起抗爭、誓死反對。

洪嘉明緩緩道出族人的憂慮,劃定特定區域的土地,未來會被降限使用,無法居住,道路也會漸漸因部落無人居住而不維護,這形同強迫廢村,「我們的家只能看不能碰,根本是標本。」

當時,來義村民要的是「中繼安置」,希望藉此冷靜思索未來該怎麼走。他們不要遷村,更害怕山上土地被政府徵收。在古老傳統中,族人習慣用時間換取思考與對話的空間。

在部落,「遷村」是件大事。必須由頭目和耆老召集族人共同協商討論,從選地到搬遷需花費五至六年。但這次莫拉克風災,政府快速劃定特定區域的做法,為的是加快遷村的效率。但是,快就是好嗎?

劃定特定區域的初期規定是:同意劃入特定區域的部落,日後將面臨限制居住、政府為其他用途徵收土地、限期強制遷居、遷村等狀況。

而不同意劃入特定區域的部落是否能全部豁免?

在「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」中,一段警告式的文字道盡居民的擔憂:「不同意劃定特定區域之地區將限制供應及修復維生系統、3年後優惠措施停止且無法無償提供永久屋、依相關法令限制土地或禁止建築及使用。」

20091230日,重建委員會召開的第九次會議,才終於修正通過「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」,其中針對引發外界爭議的原鄉斷水斷電、強制徵收居民土地等規定也做了修正。
坐落於屏東縣新埤鄉南岸農場的「新來義部落」是來義鄉永久屋的名字,住了來義村、義林村、丹林村的居民
攝影/林巧璉
來義居民的抗爭後來得到正面的回應,來義鄉災區沒有被列為特定區域。

表面上原住民部落群起抗爭得到了勝利。來義村不是特定區域,且政府也修正了特定區域的規定。但,在往後的永久屋契約的規定中,不論是特定區域或者安全堪虞地區,都面臨到相同的限制:不得回到原居住地居住。

回想起那場團結的抗爭,「拉白布條吶喊是當時唯一能為部落做的事。總覺得該為部落做什麼,那時大家大概都是這樣想的。」當時投入號召行動的林金梅笑得靦腆。只是事後林金梅不再篤定自己當初的決定,「因為有沒有被劃定好像都沒有改變我們的命運,還是一樣申請永久屋,還是一樣討論遷村。」

村辦公室工作人員陳美琴:「感覺好像要失去什麼了,所以很努力抓住。」抗議前夕她曾連夜趕工製作布條。

當時劃定特定區域的規定中明文指出,被劃入特定區域的部落未來將被斷水斷電。對陳美琴來說,當時的抗爭是緩兵之計,爭取對話空間。「當時未來已經很不確定了,規定下來又更混亂,有一種被政府趁火打劫的感覺。」

不願被劃入特定區域的來義村,想以更長的時間思考部落的未來和重建的方式。「寧願中繼」,他們打出這樣的口號,讓房屋毀損嚴重的人有個中繼屋能安身立命,在平靜穩定的狀態下思索自己未來,與族人共同討論部落的走向。

只是,這一次他們沒有成功。

2009827日,立法院迅速通過的《莫拉克颱風災後重建特別條例》中,第二十條被外界稱為「遷村條款」。條例內容規定,「經與原住居者諮詢取得共識,得劃定特定區域,限制居住或限期強制遷居、遷村,且應予符合前項之適當安置。」

法條內容從未修改,跳過中繼階段的「遷居、遷村」的永久屋政策從一而終,未曾改變。

當傳統部落遇上現代遷村

來義村未被劃定為特定區域,只是被評定為安全堪虞地區後,並沒有從「遷村」中脫困。當「永久屋政策」急速出現時,族人才明白,在遷與不遷中,並沒有其餘選擇。

2009817日,行政院宣布:「為加速災後重建和安置作業,將和五大民間團體(慈濟基金會、紅十字會、世界展望會、法鼓山、佛光山)合作,結合政府與民間興建組合屋與永久屋安置災民。永久屋部分,由國有財產局以免租金方式提供土地,交慈善團體興建房屋,捐贈給災民使用。」

贈與契約內容規定,申請永久屋的居民,「只有房屋使用權,沒有土地所有權」。也就是說,居民只擁有地上物,但是土地依舊屬於政府所有。這項規定讓族人相當憂慮,對他們來說,沒有土地就沒有安全感。

永久屋政策來得又急又快,當年819日,災害才剛走11天,來義村的第一場遷村說明會正式登場。這天來義集會所擠滿人潮。村民們踩在大水退後積滿淤泥的廣場上,專心聽著耳裡傳來的陌生資訊:永久屋。他們沒想到這三個字也伴隨重大改變的未來,它像一顆不定時炸彈放置在居民的心中,末端的引線時快時慢地燃燒。

永久屋的申請辦法是什麼?申請永久後會失去什麼?山上的房子還是我們的嗎?祖先辛苦打造的部落還能繼續存在嗎?居民帶著許多疑問開始進行二選一的機會命運大抉擇。許多年長的vuvu們甚至連永久屋是什麼都還搞不懂,他們只知道有人要他們離開住了一輩子的家。

面對族人的困惑,洪嘉明堅持照著《莫拉克颱風災後重建特別條例》上的規定解釋給族人聽,「申請了永久屋後,山上的房子就不能居住了。永久屋的土地所有權也不是我們的。」洪嘉明一直期盼的中繼屋還是落空了,在第一期永久屋的申請,他選擇放棄,更成為村民口中「死守部落的村長」。

而部落裡還有另外一種聲音。

來義鄉代表許蘭花從初期就不斷告訴居民不要放棄永久屋,放棄了以後可能就不再有機會了。她告訴村民,鄉公所裡有資格申請永久屋的一級主管都申請了,他們是最懂法律的人,所以不會有問題的。

「要得到很難,但放棄很容易。」許蘭花信守這樣的想法,不斷說服居民先申請了再說。

許蘭花搖著頭說:「剛開始有很多傳言,有人說一旦登記永久屋,家會被政府剷平。老人家一聽都不敢申請永久屋了。」為了使族人安心,許蘭花多次在會議上,要鄉公所官員及縣政府長官保證不會到部落裡逐戶檢查申請永久屋的人是否還住在山上。

「官員們總是說原則上我們不會上來查,而房子確實還是你們的。他們不能把話說死,但規定歸規定,政府也不是軍閥,也不會有那麼多時間逐戶檢查。」許蘭花轉述政府官員的說詞。但這番話卻無法成為強心針,使全數族人安心。

「來義村在莫拉克颱風之前已經遷村三次了,每一次的遷村都要耗費很多年的時間。頭目要先和耆老討論,請身強體壯的年輕人和耆老一起探勘,尋找適合的土地,找到幾塊地之後再回來和族人討論。」洪嘉明轉述許多vuvu對過去遷村的記憶。

但以往部落傳統的協商機制在此次風災中完全被忽視了。取而代之的是不斷舉手表決的多數決,看似公平的民主機制卻阻礙了部落共識的形成。

居民因為各自的受災情況、人際網絡以及資訊來源的不同,對於永久屋政策有了不同的解讀。「永久屋」三個字在來義成了敏感的字眼,部落裡原本融洽的情感因為遷與不遷而變得緊繃。

一開始,陳美琴非常反對永久屋,因為「那裡不是我們的土地」。她說:「以前vuvu搬了好多年才搬到這個地方,我們的房子都是父母蓋第一層,我們蓋第二層,慢慢完成的。」家對於原住民的意義,不只是安身立命的處所,更是世代傳承的寶貝。
孩子的適應力常勝過大人們,搬到平地居住雖然溫度變高了,空間變小了,但他們可以在平坦的馬路上猛踏踏板騎著單車馳騁在新部落,臉上的笑容也漸漸回來了。攝影/林巧璉

來義村村幹事高玉華解釋土地對於原住民的重要性,「漢人要延續的是姓,我們原住民是房子,每個家都有個名字,那是世世代代傳承下來的。」

來義村在災後不斷舉行的部落會議中,無法達成「遷村共識」。因此第一階段的永久屋申請,來義村放棄「遷村模式」,選擇以「個別遷居」方式申請永久屋。

不只是遷居的決定考驗著族人的情感,連申請永久屋的繁複過程都使人際間的信任不斷擺盪。

永久屋政策明文規定:申請人在20098 8日前設籍於受災部落且具備房屋合法權狀。如果沒有房屋合法權狀的居民必須以土地所有權狀(或者土地使用證明,如租賃契約)和水電費繳納證明申請。

然而在排灣部落普遍存在「一址多戶」的狀況,排灣族為長嗣繼承制,不分男女,只有家中老大可以繼承家中的房子。其餘的小孩必須在結婚後離開原生家庭,在部落中尋找建地,組織自己的家庭。也形成部落裡與河爭地的建築景象。來義村在八八風災被沖走的百戶房屋都建於河川地,居民沒有房屋合法權狀,也未分戶。

為解決原住民部落房屋合法性的問題,內政部營建署在永久屋申請資格中增加了「未設有戶籍但有實際居住事實者」,判斷居住事實的權力掌握村里長及幹事、鄉鎮公所手中。

在來義鄉,鄉公所把這樣的權力交至各村村辦公室。「判斷居住事實的時候,村辦公室也常被誤會,有人會說誰誰誰是因為跟村長比較好所以可以有永久屋。但是誰有沒有住在部落,我們一清二楚。」強調自己公事公辦的洪嘉明成了族人眼裡操生死大刀的人。

但「實際居住證明」沒有解決部落中普遍存在「一址多戶」現象所面臨的永久屋申請困境。

凡那比颱風的二度傷害
正當大家以為八八風災的傷害可以日漸遠離時,莫拉克颱風才剛滿一年,2010919日,中颱凡那比再一次襲擊來義村,這一次東部落的災情更勝莫拉克颱風。甚至有新聞媒體以「下一個小林村」形容來義村嚴重的災情。

好不容易修好的聯外道路轉眼間又化為烏有,凡那比颱風帶的雨量沒有一年前的莫拉克颱風多,卻釀成更嚴重的災害。大量土石沖進東部落地勢較低的房舍,將房子淹沒一層樓高以上。919後,來義村多了56戶災民,他們的家埋在深不見底的土石底下。

家屋並不是唯一的受害者。內社分校在八八過後原地整建復校,雖然距離河道有五十公尺遠,但依舊無法倖免。

校門口形成一個天然大水池,臨時土堤的砂石全都灌進操場和校舍,教室全是泥砂,只能從金屬門框猜想門原本的位置。學校一旁的集會所本來放置的豐年祭獎品,連同居民迎接一年收穫的喜悅,都一起深埋於土堆之中。

部分居民認為是八八過後,土石清運的速度太慢,從上游清運出來的土石沒有運離部落,反而在部落河道旁堆成臨時土堤。颱風一來,河邊砂石加上上游的土石全部沖進東部落釀成嚴重災情,原本受傷的河道變得更大更寬了。

凡那比當天,屏東縣長曹啟鴻到來義村勘查災情,他跟洪嘉明說:「現在只有慈濟有能力幫你們蓋第二期永久屋,趕緊統合部落意見吧!」

這一場接連到來的災難,使居民好不容易平緩的情緒再次起了波動。

「房子還在的時候,我會很大聲說為什麼要走,但現在我別無選擇。」陳美琴曾在反對劃定特定區域中積極投入,第一期永久屋選擇放棄申請永久屋,但919過後她選擇申請,也獲配第二期永久屋。

陳美琴站在永久屋的家門前望著遠方。「我終於比較能體諒了,那些在八八後下去的族人。」像是在跟過去的自己說話似的:「沒有經歷就無法體會那種感覺。當時以為一退讓就沒有籌碼跟政府抗爭了,那時候好想利用這個機會讓政府知道原住民會發聲,不是什麼都默默忍受。」

然而,凡那比颱風使他們沒有太多選擇。他們原想爭取中繼屋換取自主重建的方式,卻在接連的大災難與重建政策的兩股壓力下無法獲得喘空間。

年底,曹啟鴻、洪嘉明、來義鄉鄉長廖志強及縣政府與鄉公所官員,一行人坐著遊覽車從屏東到花蓮請求證嚴法師。這場耗時一天的求助之旅,帶回讓凡那比受災村民一個安心的答案。

只是,慈濟對於永久屋的審核標準多了一條:「在安全地區擁有房子者不得申請。」

919過後,洪嘉明對於遷村的立場有了巨大的改變。這個改變也影響了族人對他的評價。

原本堅持不申請永久屋的他,在第二期永久屋申請時成為申請人之一。

「我想要推集體遷村。」洪嘉明決定率頭申請永久屋,希望部落能達成共識,同意集體遷村。幫助有需要,卻不符合資格的族人。

「集體遷村」是政府推動的第三個申請永久屋方案,在一開始的遷村和第二階段的個別遷居皆有無法解決的狀況下,政府提出集體遷村方案。集體遷村方案被當作是政府為解決先前頒定的遷居政策下無法申請到永久屋的解套方案。但是,解套的方法是要多數人選擇離去。

集體遷村方案全名為《莫拉克颱風災後原住民族部落集體遷村安置民間興建永久屋方案》,於八八風災屆滿一年後的831日通過,並在921日公告。

這個方案的適用範圍為八八風災後被劃定為「特定區域」或者被評定為「安全堪虞地區」。資格符合的部落透過部落會議等集體表決的機制,如果達到此地區設籍戶數的百分之八十以上的居民同意有遷村意願,可以使用此方案。

通過集體遷村的部落,可以「居住事實」申請永久屋。這樣能夠讓原本不符合永久屋申請資格的居民,以「租用」、「購買」、「先租後買」的方式取得永久屋。

凡那比前就出現的集體遷村討論在來義村推行起來相當艱辛,因為第一階段的永久屋政策已經有二分之一的居民以「個別遷居」的方式申請。這也直接分散了集體遷村的同意人口。集體遷村是現行法令下唯一讓村民都擁有永久屋的方法,也是解決居民本來不符合申請永久屋條件的困境。許多人觀望洪嘉明的決定,他試圖用「申請第二期永久屋」這個舉動推動集體遷村,但是卻得到更多質疑。

集體遷村的推動幾乎胎死腹中,凡那比後當初跟隨洪嘉明腳步,未申請永久屋的部分居民感覺遭受背叛。

「有很多人後悔第一期的時候放棄永久屋,因為現在慈濟規定在安全的地方不能有房子。那些當初跟著村長不申請的人,現在有些人就不符合規定,當然不能諒解。」林金梅解釋。

去年十月,屏東縣政府原民處與來義鄉公所民政課至來義村舉辦遷村調查說明會。原民處副處長蔡文進向村民說明目前要讓實際居住在部落的居民都擁有永久屋的方式只有「集體遷村」方案,也進一步解釋集體遷村的相關辦法。

朱清雄說:「那場會議不歡而散,大家幾乎都沒有投票。有居民站起來表示,可不可以不要再來叫我們遷村了?已經調查過多少次了,我們不想離開部落!」

來義村目前已申請永久屋的戶數已達到八成,但同意集體遷村方案的居民不到兩成。在蔡文進眼中,來義村的情況雖然表面上看起來弔詭;但實際去思考族人對部落與土地的情感便能夠理解。

在來義村,不同意「集體遷村」的居民並不只是留在原部落的族人,連已經申請永久屋的族人也不同集體遷村。

對村民來說,同意集體遷村就像是賣掉部落一樣。

族人擔心政府未來如果強制徵收部落土地做為開發之用,部落很可能像眷村一夕消失。對部分留在部落的人來說,守住部落是一種責任;而對遷至永久屋的居民來說,有族人留在原居地也帶來心靈上的安心。

但是,同意的居民卻連三分之一都不到。第二期永久屋申請仍以個別申請的方式辦理。來義村集體遷村未成功,鄉公所辦理第二期永久屋申請時,共有110戶申請。最後資格符合,獲得核配的戶數為56戶。

洪嘉明推動集體遷村還有個不能說的秘密。

他認為,團結是部落唯一的籌碼。「大多居民還是將永久屋當成避難屋,到時候如果國家強制不讓我們回山上住。我們全部的人放棄永久屋,花費那麼多錢的建設沒人住,監察院一定會查,到時候我們的機會就來了。」

洪嘉明口中的「機會」其實是個賭注,賭政府最後會對居民「把永久屋當成中繼避難屋」的行動妥協。

洪嘉明感嘆部落族人不再像風災前和睦團結,「像現在有人有永久屋,有人申請不到。到時候如果山下的人回來住,留在山上的人可能就會檢舉。這樣一來,感情更容易產生裂痕。但如果每個人都有永久屋,大家隨時想要回來住就可以回來,不用擔心誰跑去檢舉。」

「來義村到現在仍然有永久屋需求」,蔡文進指出,在現行法令下,只有集體遷村能夠解決目前依舊存在的住宅需求。「符合永久屋申請規定的居民都已經申請到永久屋了,現在剩下的就是不符合申請條件的。」

至今,仍有居民陳情表示有永久屋需求,但礙於政府的永久屋規定,居民與慈善團體都動彈不得。對此,許蘭花不斷重複,「遷村不是唯一的路,近期要陳情至重建會,促使政府修改永久屋申請辦法。」

集體遷村方案產生於「保留部落完整性」的美意,然而在居民申請條件與遷居考量的差異下,集體遷村反變成拉扯雙方情感與部落團結的力量。
居民認真看著手上的契約書,仔細檢視權益是否受損,但政府單位的回應永遠是「依法行政」,或者含糊帶過。
攝影/林巧璉
我們還能不能生活在一起
在政府「離災不離村、離村離鄉」的重建政策下,新來義部落距離原部落約有半小時的路程。這一段路看起來不遠,但也確確實實地將來義村分隔在兩塊不同的土地上。

長年在部落工作的劉雪鳳,談起目前族人分隔兩地的狀況不禁紅了眼眶:「晚上我走到東部落找朋友,那裡好像死城,路上很暗,靜得很可怕。以前大家晚上都會搬出小凳子坐在家門口聊天。」

對於永久屋,劉雪鳳欲言又止:「永久屋讓朋友變得不再是朋友。」看著爸爸劉清勇一直努力保存部落文化,但部落的情感卻因為遷村不斷被撕裂,劉雪鳳哽咽打住了談話。進一步詢問時,她揮揮手表示不願再談,說了聲「對不起」便摀著臉走往洗手間。

「留在部落的人好像沒有希望,看不見未來。這種水災不是現在才有,以前原住民在山上比較有辦法生活,現在因為靠平地生活,一沒有路好像什麼都完了。」擁有獵人身分的馮凡銘望著受傷的山林說著。

「一百多年前,現在永久屋的位置是河床,河流會想盡辦法走回以前的路,那裡並不安全。」馮凡銘轉述媽媽說過的話。「水會想念原本的地方」,這個觀念深深存在每個vuvu心中,對他們而言,八八水災帶來的嚴重水患也是河流想回到原本地方的證據。

屏東科技大學森林系副教授陳美惠,長期推動原鄉部落生態旅遊與社區營造。她提出對永久屋政策的觀察:「政府只是讓他有個安全的住居,但後續衍生的是社會心理層面及產業文化的問題。政府有沒有處理?他都說說有啦,辦訓練班、打造原民圖騰。在我看來那都只是表面的事情,那些人全部離開土地就是代表台灣多元文化在消失。」

「以前在部落大家感情很好,左鄰右舍總是互相幫忙,但是到了永久屋人情味變淡了,不知道是不是因為土地改變了。」許蘭花觀察新來義部落的生活發現。

她認為八八風災過後政府投入太多的資源,政治人物也為了討好選民而太寵災民,這樣使族人開始不工作等待物資,越來越不會自己解決問題。

面對八八水災以來,因永久屋政策而產生的紛擾,羅麗香認為,住進永久屋後誤會能隨時間漸漸化解。但陳美琴卻認為,「誤會還是在,只是日子還是要過下去,漸漸不去談了。」

如果部落還有更多選擇
八八災後的重建政策中,不論是「遷村」或「遷居」,都只有離開部落一途可選擇。在平地上拔地而起的永久屋成了重建的重要指標,不論是政府、慈善團體、社會大眾都常將重建簡化為永久屋的興建速度。

莫拉克災後重建政策將焦點擺在「永久屋的建造」上,在慈善團體出錢(人民的愛心善款)、政府單位出地的策略下,永久屋成為重建的指標。但是,災後的重建不僅僅是提供安全居所而已。

台灣政府在莫拉克颱風的災後重建與國際經驗和規定有許多出入。過程中,政府為求快速而缺乏溝通、忽略特殊文化以及原鄉發展、這也使部落情感在重建中逐漸撕裂。

靜宜大學助理教授林淑雅長期研究國家的原住民政策,她以世界銀行所制訂的重建標準檢視台灣八八重建。她指出:「顯而易見的是,我們的政府將遷村當成第一個也最重要的重建方法。而且政府要原住民離開的時間是永遠。」林淑雅認為,這次的遷村政策比日治時代更加可怕,因為日本政府迫遷時,部分部落仍有參與其中,且可以提供意見,並獲得採納。

世界銀行(World Bank)與聯合國根據國際災難救援與重建發展出一套體制,明確規定遇上災難必須如何處理。

與遷村相關的規則有八點:

1.除非是緊急情況,否則不能要求住民離開。
2.遷村是最後一個方法,政府必須提供各種方案,並且評估每個方案的優缺點。
3.災民必須充分參與,包括完整討論以及自行評估。
4.如果真的必須遷村,災民在過程中必須主體參與,包含選地、規畫、遷村方式等。
5.遷村的時間不得長於必要時間,政府必須定期監控遷村前的環境,當環境修復後必須讓居民有回到原居地的權利和條件。
6.政府不能設定返回原居地的時間。
7.到了可以返回的時間,災民可以有尊嚴地自由選擇繼續留下或回到原居地。
8.政府需保護遷移者原有資源的財產權,也就是確保他們擁有回得去的資源。

臺灣師範大學公民教育與活動領導系助理教授陳永龍,從研究所期間就開始到屏東原住民部落田野調查,碩士論文以舊好茶為研究主題,八八後也持續協助好茶部落的重建事宜。他對重建政策的批評一針見血:「永久屋從頭到尾就是錯誤的概念,而且它的形成只是歷史的偶然。」

「永久屋是一種慈善暴力,三大慈善團體(慈濟、紅十字會、世界展望會)搶地盤、拼業績。政府被慈善團體綁架,配合找土地、制訂出不尊重災民主體性的重建政策。」陳永龍說得直接。政府在制定法令前,沒有和部落溝通,沒有了解部落特殊文化與需求。這次的重建政策依舊是漢人思維,「原住民的家是家族、家園、部落,不只是一個家、一棟房子。他們在山上有生計、文化、生活空間,這些在重建時都必須考量。」

前九二一震災基金會執行長謝志誠,在八八災後也積極研究重建法令,也到部落了解居民困難與需求。他認為,「如果可以,應該給居民再次選擇的機會。」永久屋興建的速度無法代表重建的品質,在一昧求快的現代社會下,「政府必須要有勇氣告訴民眾,快不代表是好。」

針對這點,林淑雅也認為:「政府在該快的時候慢了,卻在該慢的時候猛衝。」這一次,政府在災難中的緊急救難沒有充分準備,甚至亂了手腳;但卻在過渡期的安置與長期重建的步驟裡不斷趕進度,誤會了重建效率的衡量標準。政府必須確保災民所獲得的資訊是較一致的,這是需要時間才能做到的,它不是依靠不斷密集的開會,而是要依照族人的步調去溝通、協調,並且在制訂法令時保持彈性。

但是這一次的重建,政府與民間團體不斷到部落舉行各種名目的會議,卻沒有認真回應居民的疑慮。

居民一開始以為可以完整傳達部落的想法,並且改變政策中不符需求的規定改掉。但是一次又一次,部落的疑問和需求沒有被認真回應,有的只是不同官員的拍胸保證。「但是官員總有下台的一天,沒有明確的政策可以使居民安心,災民禁不起拖,他們身心俱疲最後就會妥協。」林淑雅說:「人權,就是讓人有尊嚴的活著。八八重建政策顯然忽視了這點。」

在來義村內,最顯而易見的疲憊是大家不願再聚首討論永久屋與遷村。「我們怎麼想是沒有用的,我們永遠贏不了政府。」洪嘉明以幾近絕望的口吻描述。

災後外界關注的眼光多在永久屋,原鄉相對比較少人關心。陳美惠甚至批評,「政府希望所有人都到永久屋,這樣的思維過於單一和粗暴。對於留在原鄉的居民,政府應該更細緻、更主動搶救部落文化和生態環境。不能只是被動幫忙。」

「環境可以休息,我們可以更謹慎去使用土地,可是文化一旦丟了,回不去了。」陳美惠認為,現今外在社會的發展趨勢,已經使原住民文化不易保存,再加上這次的風災,永久屋政策直接把人抽離那塊土地,台灣將漸漸失去多元文化的魅力。

林淑雅認為不只是政府、民間團體,每一位社會大眾都必須從這次的災難學到教訓。「為善也可能是侵犯人權的。如果我們一直認為災民是無能為力、無法自救的,而且外界提供了永久屋這種重大恩惠,他們應該知足,不能抱怨。下一次災難來的時候我們仍會一團混亂。」
「給我們地,我們可以自己蓋房子。」林淑雅常在部落聽到族人這麼說。她認為,許多人誤解了原住民在這次災難的得與失。外界總認為有免費的房子,還有什麼好抱怨的。但是,土地不是居民的,房子也不能擴建,申請永久屋時是一家三口,但是經過多年後,新增的家庭份子該如何居住呢?在永久屋,他們沒有生活空間、沒有耕地;以前在部落整個山都是他們的,雖然不是全部可以利用,但他們有足夠的生活與生存空間。

永久屋,究竟是得到,或是失去?除了生存條件的改變以外,重建政策使部落族人的情感受傷,申請永久屋的人被解讀為不愛部落;不申請永久屋的人被解讀為貪婪,因為兩邊都想得到。其實,申請永久屋的族人從沒說自己不再回部落;不申請永久屋的人有些只是部落的房子仍可居住。這些傷痕都是重建的代價。「我們終會回去,但這些撕裂是不容易癒合的。」林淑雅轉述田野調查時部落老人家說的話。

在來義村,族人尚未凝結共識時,他們就面對離開或留下的二擇一單選難題。居民只能做出缺乏部落協商的決定,掙扎和矛盾在心中各自蔓延,無法互相幫助。離開部落土地後的生活,拉扯過後的部落情感,都需要更細緻的重建思維才能撫平傷口。

凡那比颱風時大量土石沖進東部落地勢較低的房舍,將房子淹沒一層樓高以上。
攝影/林巧璉

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